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Per una migliore distribuzione della terra |  |
Capitolo III - La riforma agraria: uno strumento di sviluppo economico e sociale
42. La riforma agraria: uno strumento necessario …
Una struttura dell'agricoltura caratterizzata dall'appropriazione indebita e dalla concentrazione della terra nel latifondo ostacola gravemente lo sviluppo economico e sociale di un Paese.
La mancata crescita della produzione agricola e dell'occupazione è un effetto di breve periodo.
Nel lungo periodo, essa è causa di povertà e di sprechi che tendono a perpetuarsi, aggravandosi.
Di fronte a questa realtà, una riforma dell'agricoltura, che assicuri una diversa ripartizione della terra, rappresenta un importante obiettivo su cui centrare l'attenzione, poiché si tratta di un intervento necessario per lo sviluppo armonico dell'economia e della società.
La qualità ed il successo dei programmi di sviluppo traggono, infatti, sostanziali benefici dalla mobilità delle risorse interne di un Paese e dalla loro distribuzione tra i diversi settori e gruppi sociali.
È questo lo scopo di una riforma agraria che assicuri l'accesso alla terra, un suo uso efficiente e la crescita dell'occupazione.
43. Una riforma agraria di questo tipo si va sempre più profilando come misura di politica di sviluppo doverosa, necessaria e indilazionabile.
Un'agricoltura in sviluppo accresce il reddito degli agricoltori, fa aumentare la domanda di beni e di servizi prodotti dall'industria e dal terziario e rafforza anche il potere d'acquisto di quanti, pur vivendo nelle aree rurali, non operano in agricoltura.
Un importante effetto di questo sviluppo è il contenimento della spinta migratoria verso le città e del trasferimento di manodopera verso altri settori e degli effetti sull'urbanizzazione e sul livello dei salari.
L'aumento della produttività agricola consentirebbe di garantire la sicurezza alimentare della popolazione e promuovere la crescita qualiquantitativa dei prodotti alimentari attraverso prezzi accessibili.
L'esperienza concreta dimostra, inoltre, che la crescita dell'agricoltura significa espansione dell'industria e dei servizi e, dunque, sviluppo complessivo dell'economia.
Va infine notato che una riforma agraria che origina imprese familiari contribuisce sensibilmente al rafforzamento della famiglia, valorizzando le capacità e le responsabilità dei suoi membri.
44. Là dove sussistono condizioni di iniquità e di povertà, la riforma agraria rappresenta non solo uno strumento di giustizia distributiva e di crescita economica, ma anche un atto di grande saggezza politica.
Essa costituisce la sola risposta concretamente efficace e possibile, la risposta della legge al problema dell'occupazione delle terre.
Quest'ultima, nella sua varia e complessa casistica, anche quando ad indurla sono situazioni di estrema necessità,49 resta comunque un atto non conforme ai valori e alle regole di una convivenza veramente civile.
Il clima di emotività collettiva che genera può facilmente condurre ad una successione di azioni e di reazioni tali da sfuggire ad ogni controllo.
Gli atti di strumentalizzazione che possono facilmente verificarsi hanno ben poco a che fare con il problema della terra.
Manifestazione, spesso, di situazioni intollerabili e deprecabili sul piano morale, l'occupazione delle terre è una spia allarmante che sollecita la messa in atto, a livello sociale e politico, di soluzioni efficaci ed eque.
Sono, soprattutto, i Governi ad essere interpellati, nella loro volontà e determinazione, affinché forniscano urgentemente queste soluzioni.
Il ritardare e il rimandare la riforma agraria tolgono ogni credibilità alle loro azioni di denuncia e di repressione dell'occupazione delle terre.
45. … ma anche particolarmente complesso e delicato
I benefici di una tale riforma tuttavia possono essere raggiunti solo se sono correttamente impostati i suoi programmi.
È essenziale per il loro successo evitare l'errore di ritenere che gli interventi di riforma agraria si identifichino e si esauriscano con l'espropriazione delle grandi proprietà terriere, la loro successiva suddivisione in unità produttive compatibili con la capacità di lavoro di una famiglia e la distribuzione della terra, infine, agli assegnatari dei titoli di proprietà.
Un programma di riforma agraria deve certamente prevedere obiettivi a breve termine per ottenere risultati immediati di fronte alla gravità dei problemi sociali, assicurando che l'accesso alla terra soddisfi pienamente a questa esigenza.
Nel medio-lungo periodo, se la riforma agraria si limita ad una semplice distribuzione, il problema della lotta alla miseria e dello sviluppo rimane tuttavia irrisolto.
Per una riforma agraria capace di dare una risposta concreta e duratura ai gravi problemi economici e sociali del mondo agricolo dei Paesi in via di sviluppo, l'impegno ad assicurare l'accesso alla terra costituisce solo la prima parte del programma.
Esso si deve sviluppare nel tempo, prevedendo opportuni interventi per assicurare l'accesso sia ai fattori e alle infrastrutture che rendono possibile un continuo miglioramento della produttività dell'agricoltura e della commercializzazione dei suoi prodotti, sia al godimento dei servizi sociali che migliorano la qualità della vita e la capacità di autopromozione delle persone, e dunque anche il rispetto delle popolazioni indigene.
Indispensabile al successo della riforma agraria è, infine, la piena coerenza con essa delle politiche nazionali e di quelle degli organismi internazionali.
46. Un'adeguata offerta di tecnologie appropriate e di infrastrutture rurali
La ricerca è una componente essenziale di una riforma agraria veramente effettiva ed efficace, perché permette di conseguire tre obiettivi essenziali: l'offerta di tecnologie appropriate, la crescita della produzione e la protezione dell'ambiente.
È possibile, oggi, eliminare il contrasto tra l'impiego di tecnologie adatte alle imprese, l'esigenza di queste ultime di intensificare la produzione agricola e la necessità di conservare le risorse naturali.
È ormai ricchissima la serie di casi concreti atti a dimostrare che gli aumenti di produttività della terra e del lavoro realizzati con l'impiego di tecnologie relativamente semplici, ma innovative, sono, in genere, i più efficienti ed efficaci, anche sotto il profilo della loro compatibilità con l'ambiente.
Queste stesse esperienze attestano che l'efficienza e la compatibilità sono legate in modo assai stretto ad innovazioni nel lavoro e nell'uso del suolo, in genere fortemente condizionati dalle caratteristiche dell'ambiente fisico ed economico locale.
Le attività di ricerca e di sperimentazione rendono possibile l'individuazione delle innovazioni da adottare, caso per caso.
47. La prestazione di un servizio di assistenza tecnica non è meno essenziale ad una effettiva riforma.
L'assistenza tecnica rappresenta il necessario complemento delle attività di ricerca e sperimentazione, perché i loro risultati possono essere introdotti nella pratica corrente solo se i produttori agricoli sono informati della loro esistenza e convinti della loro efficacia.
L'attività di informazione e di educazione diventa, pertanto, necessaria e deve essere costante per adeguare il livello delle conoscenze professionali dei coltivatori alle esigenze della riforma agraria.
Il servizio di assistenza tecnica è indispensabile soprattutto per educare gli agricoltori ad affrontare il mercato in forma associata, la sola capace di conferire loro un effettivo potere di mercato e di indirizzare opportunamente le scelte produttive.
48. È necessario, inoltre, che i programmi di riforma agraria prevedano le risorse per lo sviluppo delle infrastrutture rurali, che rappresentano una terza area di intervento, decisiva per il successo della riforma.
Un'agricoltura in sviluppo induce un continuo aumento della domanda di energia, di strade, di telecomunicazioni, di acqua per usi irrigui.
L'offerta di questi servizi deve essere adeguata alla domanda.
A questo fine, oltre a provvedere alla dotazione delle infrastrutture, ci si deve preoccupare della loro corretta gestione.
Specialmente nel caso dell'acqua per usi irrigui, si pone frequentemente il problema del riordino delle utenze e dell'adozione di meccanismi che assicurino un'appropriata allocazione della risorsa in modo da evitarne i cattivi usi.
49. La rimozione degli ostacoli per l'accesso al credito
L'accesso concreto al credito legale è un altro problema che i programmi di una riforma agraria devono affrontare e risolvere.
A coloro che hanno ricevuto la terra deve essere garantita la possibilità di disporre dei moderni fattori di produzione a prezzi ragionevoli.
I beneficiari della riforma, solitamente, non sono in possesso di un risparmio sufficiente all'acquisto di tali fattori e, pertanto, devono ricorrere al credito, ma gli alti costi dei prestiti per i piccoli clienti rendono gli Istituti di credito restii a concederne.
Agli assegnatari si presenta, dunque, la sola alternativa del ricorso al mercato informale del credito, con i costi e i rischi che ciò implica.
Per ovviare a questi rischi, vanno incoraggiate le iniziative tese a promuovere la costituzione di banche locali cooperative.
I programmi di una riforma agraria incisiva devono prevedere il sostegno della domanda di credito delle nuove imprese nate dalla riforma.
Devono essere predisposti interventi atti a favorire l'offerta di forme complementari di garanzia e a ridurre i costi dell'istruttoria delle operazioni di credito.
Alle varie forme di associazione delle imprese nate dalla riforma, che hanno lo scopo di gestire in comune i servizi produttivi, di acquistare collettivamente i fattori di produzione, di commercializzare in modo unitario i prodotti, il credito deve essere facilitato e incoraggiato.
50. Gli investimenti in servizi ed infrastrutture pubblici
Contemporaneamente alla realizzazione di servizi e di infrastrutture di diretto interesse per la produzione agricola, i programmi di riforma agraria devono prevedere cospicui investimenti nella sanità, nell'istruzione, nei trasporti pubblici, nell'approvvigionamento di acqua potabile.
Nelle aree rurali dei Paesi poveri, questi servizi e infrastrutture sociali presentano delle profonde carenze, in termini quantitativi e qualitativi.
Le loro possibilità di sviluppo sono assai limitate dalla scarsa capacità della popolazione di queste aree di influenzare le scelte politiche e dal fatto che una quota rilevante dei costi dovrebbe gravare, direttamente o indirettamente, cioè attraverso lo strumento fiscale, sulla grande proprietà terriera.
Questi servizi, fondamentali in un moderno sistema di vita, sono, d'altronde, una componente indispensabile e un fattore di sviluppo del benessere.
Essi rappresentano, pertanto, un fattore chiave dello sviluppo sostenibile.
La loro utilità non è limitata agli agricoltori e ai loro familiari, ma beneficia l'intera popolazione, creando le condizioni necessarie per una differenziazione delle attività produttive, per una crescita del reddito complessivo prodotto localmente e per un conseguente contenimento del fenomeno dello spopolamento.
La presenza adeguata di questi servizi è dunque una condizione necessaria per la lotta alla povertà delle aree rurali e per limitare i costi economici e sociali dell'urbanizzazione.
Attraverso la riforma agraria si deve quindi compiere ogni sforzo per aumentare nelle campagne l'accessibilità, la disponibilità, l'accettabilità e la convenienza dei servizi pubblici e delle infrastrutture di pubblica utilità.
Ciò vale in particolare per la sanità: l'accesso alle strutture sanitarie di base e agli ospedali, un'estesa educazione sanitaria e la disponibilità di rimedi semplici ed economici sono di estrema importanza per ridurre mortalità e morbilità.
51. In tema di servizi, la massima priorità deve essere riservata agli interventi tesi a garantire, in egual misura agli uomini e alle donne, l'accesso alla scuola elementare e l'estensione della scolarizzazione sino ai livelli secondario e superiore.
A queste condizioni, infatti, l'istruzione e la formazione professionale non solo offrono ad ogni individuo i mezzi per poter sviluppare nella maggiore misura possibile le proprie potenzialità, ma diventano anche i fattori determinanti del cambiamento nelle attitudini e nei comportamenti, necessario per poter affrontare, senza costi eccessivi, la complessità del mondo di oggi.
Si potrebbe così superare l'idea che induce a considerare l'istruzione come una spesa di puro consumo e non un investimento sociale.
52. Una particolare attenzione al ruolo della donna
Le politiche tese a favorire l'accesso alle moderne tecnologie e ai servizi pubblici devono prestare una particolare attenzione alla posizione cruciale che la donna occupa nella produzione agricola e nell'economia alimentare dei Paesi in via di sviluppo.
In questi Paesi, pur con sensibili differenze da luogo a luogo, le donne forniscono più della metà del lavoro impiegato in agricoltura; inoltre, è su di loro che ricade, generalmente, la piena responsabilità della produzione degli alimenti per il sostentamento della famiglia.50
Ciò nonostante, si trovano ad essere ampiamente emarginate da gravi forme di ingiustizia economica e sociale.
Gli stessi programmi di riforma agraria considerano le donne per il lavoro domestico che svolgono e non come soggetti di attività produttiva.
Le leggi privilegiano l'uomo nel conferimento del diritto di proprietà della terra.
Il sistema educativo tende ad anteporre la formazione dei ragazzi a quella delle ragazze.
In considerazione di questa realtà, è essenziale per il successo dei programmi di riforma agraria preoccuparsi di assicurare alla donna un effettivo diritto alla terra, una concreta attenzione alle sue esigenze da parte dei servizi di assistenza tecnica, una maggiore e migliore educazione scolastica, un più facile accesso al credito, al fine di migliorare la qualità del suo lavoro, di ridurre la sua vulnerabilità ai cambiamenti nella tecnologia, nell'economia e nella società, e di accrescere le occasioni alternative di occupazione.51
53. Un fattivo sostegno alla cooperazione
Nei programmi di riforma agraria si deve prestare grande attenzione alla funzione decisiva svolta dalla cooperazione nel sostenere il decollo e lo sviluppo delle imprese agricole originate dalla ridistribuzione della terra.
Queste imprese devono affrontare, specie in rapporto al mercato, problemi complessi.
A causa della grande moltitudine di persone che sono nelle condizioni di poter aspirare all'assegnazione della terra, nella stragrande maggioranza dei casi la dimensione delle imprese non consente un impiego proficuo di talune tecnologie, quali, ad esempio, quelle necessarie per alleviare il lavoro dei campi.
È difficile per queste aziende poter disporre dei principali fattori di produzione, di cui spesso non esiste un mercato locale, oppure, quando vi sia una loro offerta, hanno costi particolarmente elevati.
Gravi sono, soprattutto, le difficoltà che tali imprese incontrano nella commercializzazione dei loro prodotti.
Nella maggior parte dei casi la commercializzazione è controllata da pochi commercianti locali o non è possibile perché, come avviene per i prodotti nuovi, specie se destinati ad essere trasformati, non esiste in luogo una loro domanda.
54. In una realtà simile, la cooperazione rappresenta uno strumento di solidarietà capace di offrire delle soluzioni efficaci.
Con le sue varie forme - cooperative di servizio, di approvvigionamento, di trasformazione, di commercializzazione - la cooperazione consente di realizzare, a seconda delle necessità, una più completa utilizzazione delle macchine, un'efficace concentrazione della domanda di fattori di produzione e dell'offerta di prodotti.
Essa diviene, pertanto, fonte di economie di scala e di forme di potere di mercato che conferiscono un importante vantaggio competitivo alle imprese associate e possono condurre all'apertura di nuovi mercati per le loro produzioni.
La cooperazione costituisce uno strumento prezioso per consentire alle imprese, private o cooperative, nate dalla riforma, il cambiamento della composizione della propria produzione e, in particolare, la produzione di prodotti per l'esportazione senza svantaggio per l'economia locale.
È quanto mai necessario, inoltre, prevedere, nell'ambito di una riforma agraria, la promozione e il sostegno alla costituzione di banche locali cooperative che si propongano la concessione di prestiti alle famiglie a basso reddito e alle donne, per favorire l'esercizio dell'agricoltura, le attività artigiane e anche i consumi.
Una ricca esperienza dimostra che queste microbanche possono rappresentare uno strumento efficace per il rafforzamento delle nuove imprese e per la lotta alla povertà.
55. Il rispetto dei diritti dei popoli indigeni
La riforma agraria non concorre solo alla soluzione del problema del latifondo.
Essa è di grande valore anche per le politiche dirette a riconoscere e a far rispettare i diritti dei popoli indigeni.
A motivo delle strettissime relazioni esistenti tra la terra e i modelli di cultura, di sviluppo e di spiritualità di questi popoli, la riforma agraria rappresenta una componente determinante del progetto sistematico e coordinato di azioni che i governi devono sviluppare per proteggere i diritti e per garantire il rispetto della integrità delle popolazioni indigene.
Attraverso una riforma agraria si devono individuare le modalità per affrontare, in forma equa e razionale, il problema della restituzione ai popoli indigeni delle terre che essi tradizionalmente occupavano, soprattutto quelle loro sottratte, anche in tempi recentissimi, con varie forme di violenza o di discriminazione.
In questo caso, la riforma agraria deve indicare i criteri per riconoscere le terre che essi occupavano e le forme della loro reintegrazione nell'uso di queste terre, garantendo un'effettiva protezione dei loro diritti di proprietà e di possesso.
La riforma deve offrire loro, con la possibilità di accedere ai servizi produttivi e sociali, i mezzi necessari per promuovere lo sviluppo delle loro terre e per beneficiare di un trattamento equivalente a quello accordato agli altri settori della popolazione.
In sintesi, la riforma agraria deve aiutare le comunità indigene a proteggere e a ricostruire le risorse naturali e gli ecosistemi da cui dipendono la loro sopravvivenza ed il loro benessere; a mantenere e sviluppare la loro identità, la loro cultura ed i loro interessi; a sostenere le loro aspirazioni per la giustizia sociale e ad assicurare un ambiente che consenta la partecipazione attiva alla vita sociale, economica e politica del Paese.
56. Per realizzare l'insieme di tali obiettivi, i programmi di riforma agraria debbono rispettare due condizioni.
a) Si dovrà realizzare, in maniera adeguata, il delicato e necessario equilibrio tra l'esigenza di conservare la proprietà comune e quella di privatizzare la terra.
I tradizionali sistemi di possesso della terra, fondati sulla proprietà comune, ossia su una forma di proprietà che poco si presta all'impiego dei moderni fattori di produzione e all'innovazione tecnologica, manifestano la tendenza a trasformarsi in proprietà privata via via che l'agricoltura si sviluppa.
Fondate ragioni inducono a prevedere, anche nel caso dei popoli indigeni, lo sviluppo di una politica di assegnazione individuale della proprietà della terra.52
b) I programmi di riforma devono essere definiti e adottati con la partecipazione e la cooperazione delle comunità interessate.
La riforma agraria deve garantire alle comunità indigene, da un lato, la fruizione dei servizi produttivi e sociali che esse giudicano consoni alla loro organizzazione sociale e alla loro visione dei problemi ambientali, e dall'altro lato, deve orientare verso altre direzioni i fattori di carattere economico e sociale che possono essere causa di svantaggi.
57. L'impegno istituzionale dello Stato
L'impegno richiesto allo Stato è di grande rilievo perché implica la modifica di organismi, istituti e norme che spesso sono alla base dell'organizzazione politica, economica e sociale.
Nella maggior parte dei casi, questo impegno coincide con lo sviluppo di quattro principali direttrici di azione a livello istituzionale:
a) il completamento e la modernizzazione del quadro giuridico che regola il diritto di proprietà, il possesso e l'uso della terra, con una particolare attenzione ad offrire sostegno e stabilità alla famiglia in quanto soggetto di diritti e di doveri;
b) l'elaborazione di politiche e di leggi che tutelino i diritti fondamentali delle persone e garantiscano, pertanto, il diritto dei lavoratori a poter negoziare liberamente le loro condizioni di lavoro, a livello sia individuale sia collettivo;
c) l'attuazione di un processo di decentramento amministrativo tale da permettere e promuovere la partecipazione attiva delle comunità locali alla progettazione, alla realizzazione, alla gestione finanziaria, al controllo e alla valutazione dei programmi concernenti la popolazione, lo sviluppo, il territorio che li riguardano;
d) l'adozione di politiche macroeconomiche rispettose del principio che i diritti degli agricoltori a godere dei frutti del loro lavoro non sono meno importanti di quelli dei consumatori, specie per quanto riguarda i problemi di natura fiscale, monetaria e quelli derivanti dagli scambi commerciali con l'estero.
Il mancato rispetto dei diritti economici degli agricoltori ha inevitabilmente degli effetti perversi sui meccanismi di mercato e sull'intera economia.
58. La responsabilità delle organizzazioni internazionali
La riforma agraria, in quanto strumento di un'agricoltura in sviluppo, coinvolge direttamente le competenze e le responsabilità di numerose organizzazioni internazionali.
Queste organizzazioni, nel determinare i modelli di sviluppo che intendono promuovere, debbono preoccuparsi del fatto che tali modelli si adattino alle necessità e ai problemi dei singoli Paesi.
A questo fine è importante evitare che la preoccupazione per la riduzione del debito internazionale, che si traduce spesso nell'incentivare un'agricoltura prevalentemente orientata a produzioni per l'esportazione, conduca i Paesi in via di sviluppo ad attuare delle politiche che determinano gravi deterioramenti dei servizi pubblici, specie dell'istruzione, ed una accumulazione di problemi sociali.
59. La riforma agraria esige che le organizzazioni chiamate a promuovere il commercio internazionale prestino una particolare attenzione alle relazioni esistenti tra politiche commerciali, distribuzione del reddito e soddisfacimento dei bisogni elementari delle famiglie.
Lo sviluppo degli scambi commerciali ha solitamente un impatto positivo nella crescita economica di un Paese: aumenta la dimensione del mercato, stimola ad una maggiore efficienza e produce nuove conoscenze.
In determinate condizioni, tuttavia, tale sviluppo può avere anche effetti peggiorativi delle condizioni di vita di coloro che sono economicamente svantaggiati.
Questo accade, ad esempio, se l'aumento della produzione di derrate agricole da esportare induce a ridurre l'offerta di alimenti per il consumo interno e ad aumentarne i prezzi.
Si ha un effetto peggiorativo se, in conseguenza del fatto che i prodotti esportati richiedono meno lavoro di quelli consumati localmente, viene penalizzata l'occupazione.
Può inoltre accadere che i piccoli coltivatori siano doppiamente penalizzati.
In primo luogo, perché, a causa degli ostacoli che incontrano nell'accedere ai fattori necessari per la coltivazione dei prodotti destinati all'esportazione, essi non possono beneficiare dei vantaggi da essa provenienti.
In secondo luogo, perché lo sviluppo delle esportazioni provoca un aumento di certi costi di produzione in agricoltura e del prezzo della terra, e tali aumenti rendono meno conveniente la produzione di beni tradizionali.
Un simile complesso di effetti, tuttavia, non è dovuto esclusivamente alla logica degli scambi commerciali, di cui è solo una conseguenza indiretta.
Esso è anche la risultante diretta della concentrazione del capitale fondiario in poche mani, della diffusa ineguaglianza sociale e dell'inadeguatezza dei servizi di assistenza tecnico-amministrativa a favore dei piccoli produttori.
È evidente che questa realtà, per le sue conseguenze negative sul piano della lotta alla povertà e alla fame, impegna le organizzazioni internazionali a tenerla in grande considerazione nel momento in cui definiscono le proprie strategie di intervento.
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Indice | |
| 49 | Cfr. Gaudium et spes, n. 69a |
| 50 | (50) Circa l'importanza della posizione che, nei Paesi in via di sviluppo, la donna occupa nei processi di produzione e trasformazione dei prodotti agricoli, si veda: FAO, SocioPolitical and Economic Environment for Food Security, Rome 1996, par. 4.3 |
| 51 | (51) Cfr. Giovanni Paolo II, Lettera alle donne, 29 giugno 1995 |
| 52 | (52) Non debbono essere sottovalutati, tuttavia, i vantaggi della proprietà comune, specie nel caso della presenza di una popolazione relativamente numerosa rispetto alla risorsa terra. In questo caso, la proprietà comune garantisce a tutti i membri della comunità, anche ai più poveri, di avere accesso alla terra; motiva i contadini a conservare la capacità produttiva del suolo che coltivano; non consente, come invece accade frequentemente nel caso della proprietà privata, che i piccoli coltivatori siano costretti a vendere le loro minuscole proprietà. In altri termini, la proprietà comune permette di evitare la povertà estrema e il costituirsi di masse di persone senzaterra che spesso caratterizzano le zone dominate dal latifondo. |